CAP. 1. Antecedentes históricos

La seguridad social española tiene como característica formativa y evolutiva la realización, a lo largo de distintas etapas de la que podemos llamar España moderna, de diversas medidas políticas, jurídicas y organizativas. En otras palabras, la protección social se ha dado como respuesta a las necesidades de una sociedad que a lo largo del siglo XX se industrializó de manera notable, sobre todo, a partir de su inclusión en la comunidad económica europea.

El origen de la seguridad social es laborista, esto es, protegía exclusivamente a los trabajadores de la incipiente industria española.

Una segunda etapa se produjo con el intento de abarcar a todas las personas que participaban en la cadena productiva, por lo que adquirió un matiz de carácter profesionalista. En su última etapa tendió al modelo de la universalización, mediante el cual se protege a toda la población.

Así, es posible distinguir con claridad tres etapas evolutivas:

- La etapa precursora del actual sistema, desde 1900 hasta 1962. Se establecieron diversos mecanismos de cobertura de riesgos de trabajo y situaciones de necesidad; sin embargo, el balance ?nal indica que los riesgos efectivamente cubiertos fueron limitados y señala una reducción del ámbito subjetivo. En suma, insu?ciencia de protección social y desigualdad de soluciones.

- La segunda etapa, llamada de cristalización, comprendió de 1963 a 1972. En ella se articuló jurídica y sistemáticamente la Seguridad Social como protección conjunta de situaciones de necesidad y fueron sentados determinados principios (tendencia a la unidad, participación de los interesados) que hoy perduran.

- La tercera etapa comprende desde el año 1972 hasta la actualidad. Está signi?cada por importantes medidas de reordenación y racionalización de la acción protectora; por la reforma de la estructura organizativa y sobre todo, por la consagración constitucional de la Seguridad Social y la extensión de su ámbito subjetivo a todos los ciudadanos.
Ahora bien, durante la etapa precursora se constituyeron los primeros seguros sociales laborales. Cabe destacar, además, lo siguiente: En 1883 fue creada la Comisión de Reformas Sociales, que veinte años más tarde se transformó en el Instituto de Reformas Sociales. De la labor realizada por dicha comisión sobresale:

a) El análisis de la institución social de España. La revisión de las sociedades de socorros mutuos y montepíos, en relación con las prestaciones rudimentarias que ofrecían.

b) La creación de la primera Ley de Accidentes de trabajo, aprobada el 30 de enero de 1900, que con?gura como social el accidente de trabajo y posibilita al empresario la opción de asegurar facultativamente su responsabilidad, según hubiera contratado o no con alguna institución aseguradora. No obstante, la obligación por parte del empresario no se consagró hasta el año de 1932. Un fondo de garantía cubría al trabajador contra la insolvencia del patrón o de las aseguradoras privadas.

c) La creación del Instituto Nacional de Previsión. Con éste dieron inicio, en 1908, las medidas reales de protección social, que habrían de ser precursoras de la actual seguridad social.

Lo más destacable es la puesta en práctica de un régimen de libertades subsidiadas, consistente en buscar una solución de equilibrio entre la libertad de concertar un seguro por parte de las aseguradoras y la responsabilidad de cobertura de los riesgos, por parte del Estado. Con ello, estamos ante la ?gura de seguros no obligatorios boni?cados por el Estado.

d) En 1919 se creó, con carácter obligatorio, el Seguro de Retiro Obrero para asalariados entre 16 y 65 años de edad, cuya retribución no superase determinado límite y en el que se concebía la vejez como invalidez por edad.

La ?nanciación del Seguro era bipartita: participaban las empresas y el Estado.

Precisamente, quizás el mayor logro de este seguro haya sido el compromiso, por parte del Estado, de una aportación económica en cuantía equivalente al tercio de la cotización empresarial. La aportación voluntaria de los trabajadores les reportaba indudables ventajas, como la de acrecentar la cuantía mínima de su pensión, anticipar la edad de retiro, devengar pensión por invalidez o formar capital por fallecimiento.

Más tarde, en 1929, las trabajadoras de edades entre 16 y 50 años acogidas al Retiro Obrero, quedaron amparadas por un Seguro de Maternidad Obligatorio, que consistía en asistencia médica y monetaria; estaba sostenido por subvenciones del Estado, Diputaciones, Ayuntamientos y sobre todo por cuotas obreras y patronales.

e) En 1931 fue creada, a ?n de administrar los fondos estatales, la Caja Nacional contra el Paro Forzoso, mediante el otorgamiento de abonos a las entidades aseguradoras por el importe de los subsidios a los desempleados. Es importante resaltar que esta Caja Nacional no logró alcanzar la estructura técnica de un seguro.

f) Un paso trascendental en la evolución de la seguridad social española fue la preparación de un anteproyecto de uni?cación y coordinación de los seguros sociales de riesgo a corto y mediano plazo (1932 -1935).

Las Cortes empezaron a estudiar la posibilidad de integrar un seguro de enfermedades. En 1938 crearon el Fuero del Trabajo, el cual prevé una Seguridad Social completa, denominada Seguro Total. Con esta medida se propició la implantación de un seguro que terminara con la dispersión existente.

Después, la Ley de Bases de 1938 se hizo eco de la declaración del Fuero del Trabajo creando un mecanismo de protección familiar: el régimen obligatorio de subsidios familiares. Hasta esa fecha, la única fórmula de protección familiar se limitaba al subsidio por familia numerosa, a partir del octavo hijo. El nuevo seguro, además de extender el campo de aplicación a todos los trabajadores por cuenta ajena en diversas ramas de la producción, ampliaba las prestaciones de cuantía mínima ?ja a partir del segundo hijo, predeterminada y proporcional al número de bene?ciarios menores de 14 años o incapacitados para el trabajo, que convivieran con aquél y a su cargo. Reglamentaciones posteriores fueron ampliando el campo, así aparecieron como prestaciones de régimen obligatorio: el subsidio de viudez y orfandad, el de escolaridad y los premios de nupcialidad y natalidad.

La gestión de estos seguros y subsidios fue asumida por el Instituto Nacional de Previsión a través de la Caja Nacional de subsidios familiares.

La Ley del 1° de septiembre de 1939 sustituyó al régimen de capitalización en el Retiro Obrero por el de Pensión Fija, transformó a aquél en el subsidio de vejez, cuya novedad más sobresaliente es su referencia a la cotización a cargo de los empresarios y la proporción a los salarios.

La noción de invalidez se redujo drásticamente al considerarla como “vejez prematura” o “desgaste prematuro del organismo”. El subsidio sólo era aplicable a asalariados con bajos ingresos.

En 1947, el subsidio se transformó en Seguro de Vejez e Invalidez y solamente podría ser gestionado por el Instituto de Reformas Sociales.

g) Mutualismo Laboral. Paralelamente al establecimiento de los seguros sociales y quizá por su insu?ciencia cuantitativa, en España comenzaron a manifestarse, a partir de 1946, formas complementarias de protección social obligatoria por ramas profesionales, a las cuales determinaba el Ministerio de Trabajo vía las reglamentaciones laborales y cuya culminación tuvo lugar en 1954 con la consolidación del Mutualismo Laboral. En la actualidad se conserva parcialmente su vigencia formal; su normativa constituyó una de las más importantes del sistema de Seguridad Social.

El Mutualismo Laboral se componía de regímenes de seguro general y unitario para la industria y los servicios, sin límite alguno de ingresos. Poco a poco fue extendiéndose a todo tipo de profesionales, incluso los independientes, sindicados de manera obligatoria. Categóricamente, se trata de la primera manifestación unitaria de previsión social que vino a romper con los Seguros Sociales de base nacional, dejando los subsistentes.

Las prestaciones que otorgaba podían ser reglamentarias: pensiones y subsidios de jubilación, invalidez, larga enfermedad, viudez, orfandad y en favor de familiares, nupcialidad y natalidad; o potestativas: créditos, acción formativa, prórrogas de larga enfermedad. Eran compatibles con las que en cada caso pudiera tener el trabajador fundado en los distintos seguros sociales.

La cotización del sistema mutualista era bipartita, id est, a cargo de los empresarios y de los trabajadores, sobre un salario base especí?co. La gestión correría a cargo de la Mutualidad Laboral en virtud de sus estatutos, aprobados por el Ministerio de Trabajo. Cada mutualidad dispondría de su propio patrimonio.

La evolución en materia de protección social que mencionábamos al inicio de este capítulo, se re?ere sobre todo a los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, o trabajadores por cuenta ajena, que principalmente se desempeñan en los sectores industrial y de servicios. Dicha protección social equivaldría, en la actualidad, al régimen generalizado de la Seguridad Social.

La situación de cobertura de riesgos para los servidores del Estado, o sea, los funcionarios de la Administración, ha sido más compleja. Si bien se trata del colectivo para el que se creó el primer mecanismo de protección social obligatorio, a partir de mutualidades en el siglo XVII, posteriormente, durante el primer cuarto del siglo XX, se recogió su cobertura a través del Estatuto de Clases Pasivas; aún hoy subsiste esa modalidad de protección, pese a que la Ley de Bases de la Seguridad Social menciona entre sus regímenes especiales el de funcionarios públicos civiles y militares.

De 1953 a 1962 fueron creados también diversos regímenes especiales o seguros sociales totales de base profesional: así los sectores agrario y del mar, como los estudiantes y servicio doméstico, que tuvieron su cobertura reglamentada por Leyes, Mutualidades y Montepío, respectivamente. Todos ellos fueron contemplados como especiales en la citada Ley de Bases.

Por último, de esta etapa precursora merecen destacarse, además, las siguientes manifestaciones protectoras:

- Protección de la viudedad (1955), como nueva prestación en el Seguro obligatorio de Vejez e Invalidez para viudas ancianas y sin recursos, de asegurados o pensionistas.
- Incorporación de los trabajadores autónomos al Mutualismo Laboral en 1960.
- Generalización, en el año 1961, del Seguro de Enfermedades Profesionales a la totalidad de las enfermedades profesionales conocidas.
- Creación del Seguro Nacional de Desempleo (1961).

La segunda etapa del desarrollo, llamada por algunos tratadistas de cristalización, comprende los años de 1963-1972. En ella se aprueban las bases de un sistema integrado de mayor alcance profesional.

Así mismo, tuvo lugar un proceso ampliatorio y sistematizador, a lo largo del cual se instauró una Seguridad Social de índole corporativa – sindical, con tendencia a la universalización bajo responsabilidad del Estado español.

Fue entonces cuando se desarrolló la actual estructura legislativa de la seguridad social, como una consecuencia de las prescripciones constitucionales; por tanto, la Ley de Bases de la Seguridad Social constituyó el fundamento del actual Sistema de Seguridad Social Español , además de un avance no tanto en el plano material, sino en el jurídico, ya que reestructuró y ordenó sistemáticamente algo que ya existía, dándole orden y calidad de de?nitivo.

La citada ley abarca los siguientes aspectos:

- Crea un sistema de Seguridad Social frente a la variedad de los Seguros Sociales existentes.
- Generaliza la protección a la totalidad de la población activa laboral.
- Amplía la acción protectora y transforma el sistema de cotización.

Además, la Ley está presidida por las siguientes directrices:

- Tendencia a la unidad, manifestada en que, pese a la existencia de regímenes especiales junto al Régimen General, responden todos ellos a una misma concepción y a principios homogéneos. En particular, esta tendencia se traduce en la adopción de medidas encaminadas a poner término a la complejidad de que adolecía entonces el sistema de Previsión Social.

- Participación de los interesados en el gobierno de los órganos gestores, mediante la colaboración a prestar por las empresas, particularmente en materia de accidentes, enfermedad, protección familiar y pago delegado de las prestaciones a corto plazo. Con ello se refuerza el sentido de responsabilidad de las personas y entidades interesadas, así como se facilita y garantiza la e?cacia del sistema.

- Supresión del ánimo de lucro, mediante la prohibición terminante de actuar en el terreno de la Seguridad Social obteniendo o buscando un lucro mercantil.

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