I. Introducción

Determinar cuáles de los habitantes de un país son electores (ciudadanos con derecho a votar) y cómo identi?carlos, es una cuestión fundamental de la organización de elecciones.
Se estima al registro sistemático de los nombres y otros datos de las personas acreditadas para emitir el sufragio como requisito esencial de una elección libre y democrática.

Dicho registro sistemático –en muchos países denominado padrón o censo electoral– debe ser con?able, de manera que cumpla el principio de “un hombre, un voto” y que a nadie con derecho a votar se le excluya de la posibilidad de hacerlo; además, ha de posibilitar o permitir la distribución territorial de los electores, tanto para establecer un vínculo, una relación con el número de representantes a elegir que garantice la cabal igualdad del voto, como para facilitar a cada elector el cumplimiento de su obligación de emitir el sufragio en un sitio próximo a su domicilio.

Puede considerarse que el registro de los electores debe cumplir tres objetivos básicos: permitir el ejercicio del derecho al sufragio, garantizar la celebración de elecciones con?ables y ubicar a cada ciudadano en un ámbito electoral especí?co y previamente determinado.

En relación con el primero de esos objetivos, es necesario distinguir claramente la capacidad jurídica electoral o derecho al sufragio, de la capacidad de actuación electoral o ejercicio de ese derecho. La primera se re?ere al hecho de que los ciudadanos tienen derecho a votar, sin sufrir discriminación alguna por razones de sexo, lengua, situación económica, profesión, clase social, grado de escolaridad, creencia religiosa, convicción política o preferencia ideológica. Así concebida, la capacidad jurídica electoral no sufre ninguna pérdida porque se exija, para acceder a ella, el cumplimiento de algunos requisitos que conforman, en conjunto, atributos de la ciudadanía. Ésta entraña una forma especial de relación entre los individuos y los órganos del Estado, la cual genera diversas consecuencias jurídicas, entre las que destaca precisamente la capacidad jurídica electoral o derecho al sufragio; sin embrago, esta capacidad no es el único efecto que tiene la ciudadanía en la vida de las personas, ya que también se vincula con el momento en el cual es posible comenzar a ejercer otros derechos, tanto de naturaleza civil, como política.

Cuando un individuo reúne los requisitos establecidos constitucionalmente para gozar de la calidad de ciudadano, puede hipotéticamente convertirse en elector, pues ha adquirido la referida capacidad jurídica electoral o derecho al sufragio; no obstante, para ejercer tal capacidad de modo que pueda votar en las elecciones, requiere estar inscrito en el registro o padrón correspondiente, lo que permite identi?carlo como elector propiamente dicho y ubicarlo en la sección –unidad básica de la geografía electoral mexicana– que corresponda.

Lo expuesto permite advertir que la capacidad de actuación electoral o ejercicio del sufragio sólo se concreta cuando el ciudadano se ha convertido en elector por estar inscrito en el registro o padrón referido.

El segundo objetivo, garantizar la celebración de elecciones con?ables, de lo que trata es de que cada ciudadano aparezca registrado una sola vez para que pueda votar solamente en una ocasión. Cumplirlo exige disponer de mecanismos que permitan detectar duplicidades o repeticiones a ?n de corregirlas e impedir acciones indebidas. Es necesario, además, asegurar la revisión periódica del registro de electores, con el propósito de excluir a las personas fallecidas, las que han perdido la nacionalidad o las que tengan suspendidos sus derechos ciudadanos para el día de las elecciones.

La con?abilidad del padrón o registro electoral tiene que ver, también, con que nadie sea excluido del mismo, o sea inscrito en forma equivocada sin que exista la posibilidad de formular las reclamaciones respectivas ante la autoridad competente. De igual manera, la actualización permanente del padrón está encaminada a incorporar a los nuevos ciudadanos y mantener al día los registros de cambios de domicilio inherentes a una población en constante movimiento.

Por último, el tercer objetivo del padrón o registro de electores, dirigido a ubicar a éstos, se basa en el criterio que los distribuye conforme a su domicilio. A partir de su ubicación, es posible establecer lo que algunos autores denominan las condiciones o presupuestos personales y territoriales del proceso electoral, es decir, la determinación del conjunto de los electores (o cuerpo electoral) y su distribución en la geografía establecida para las elecciones.

II. Antecedentes

La realización del Programa Credencial para Votar con Fotografía es, en primera instancia, la respuesta a la demanda de la sociedad mexicana y los partidos políticos de perfeccionar los instrumentos electorales en nuestro país. Que éstos fueran considerados como válidos y con?ables por todas las fuerzas políticas, era una necesidad que urgía satisfacer.

Esta cuestión se manifestó en el proceso de Reforma Político-Electoral realizado en mayo de 1990, cuando el Gobierno de la República y los partidos políticos acordaron elaborar un nuevo padrón electoral desde cero, lo cual signi?caba que toda información ciudadana se obtendría sin tomar como punto de partida los anteriores padrones electorales o cualquier otra relación de datos ciudadanos; que la credencial para votar incluyera la fotografía de su titular y se expidiera el documento que acreditara la identidad del ciudadano para el ejercicio del sufragio.

Se conformó así un nuevo padrón electoral para las elecciones de 1991 mediante la aplicación de la técnica censal total, que signi?có, en concreto, tener que visitar a las aproximadamente 16.5 millones de viviendas existentes en el territorio nacional, a ?n de recabar los datos del ciudadano, o bien entregar las respectivas credenciales para votar, que en ese entonces no incluían la fotografía. Debe destacarse que las visitas domiciliarias no fueron realizadas a razón de una sola por cada vivienda, sino hasta en más de cuatro ocasiones, con objeto de que todos los ciudadanos en edad de votar estuvieran inscritos en este nuevo padrón o contaran con su mica.

De esa manera logró conformarse para las elecciones federales de 1991 un Padrón Electoral con 39’239,117 registros ciudadanos. También se integró un listado de electores en el que fueron incorporados todos aquellos que efectivamente recibieron su Credencial para Votar.

Los partidos políticos representados en la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores emitieron un dictamen en el cual sustentaban que, técnicamente, no era posible incorporar en esa credencial (denominada comúnmente “naranja”) la fotografía del ciudadano para los comicios federales de ese año. Dadas esas circunstancias, el ciudadano acudió a las urnas a emitir su voto con la credencial “naranja” y un nuevo Padrón Electoral.

Después de las elecciones federales de 1991, los partidos políticos se manifestaron por que, con base en el Artículo 164 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Credencial para Votar incluyera, entre otros datos, la fotografía del ciudadano. Este nuevo elemento fue esencial para dar imprimir una dinámica distinta en los trabajos a desarrollar por el Registro Federal de Electores. A partir de ello, se conformó el sustento legal y procedimental con el que se efectuaría el Programa: Depuración Integral del Padrón y Credencial para Votar con Fotografía.

III. Marco jurídico

El 14 de febrero de 1992, los partidos políticos representados en la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores llegaron al acuerdo de mantener la demarcación distrital entonces existente, diferir su rede?nición para después de las elecciones federales de 1994 y desarrollar las actividades tendientes a incorporar la fotografía del ciudadano a una nueva credencial para votar.

A su vez, en sesión del 30 de abril de 1992, el Consejo General del Instituto Federal Electoral –máximo órgano de dirección– acordó: depurar íntegramente el Padrón Electoral; expedir una nueva credencial para votar que incluyera la fotografía del ciudadano; dar a esa credencial el valor adicional de medio identi?cador para diversos trámites ante instituciones públicas y privadas, previa identi?cación del ciudadano a la expedición de la misma; que para la obtención de su credencial, el ciudadano acudiese obligatoriamente a los módulos correspondientes instalados por el Instituto; ?nalmente, hacer entrega, en su oportunidad, de la base de datos e imágenes del Padrón Electoral al Registro Nacional de Ciudadanos.

En esa misma sesión, el Instituto Federal Electoral estableció y asumió el compromiso de realizar su mejor esfuerzo destinando los recursos necesarios para proporcionar a todos los ciudadanos la oportunidad objetiva de obtener su credencial para votar con fotografía y determinó que la legitimidad de una elección, por cuanto se re?ere a empadronamiento, no se consigue cuando cierto porcentaje de ciudadanos cuenta con su credencial para votar, sino estimulando y promoviendo, por todos los medios disponibles, dicho empadronamiento, así como con el hecho objetivo de haber dado a todos los ciudadanos la oportunidad real de obtener su nueva credencial.

En cumplimiento de lo anterior y por disposición de la Comisión Nacional de Vigilancia, el entonces Grupo de Asesores Técnicos de los Partidos Políticos (GATPP) analizó las diferentes alternativas tecnológicas posibles de aplicar para expedir la nueva credencial a la que se le habría de incorporar la fotografía del ciudadano.

En ese contexto, el H. Congreso de la Unión, en su sesión del 12 de julio de 1992, aprobó el decreto que adicionó al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro del régimen transitorio, los artículos decimoséptimo y decimoctavo; por éstos se estableció que para las elecciones federales de 1994 se expediría una nueva Credencial para Votar con fotografía y que el ciudadano debería acudir, a ?n de obtenerla, a los módulos instalados por el Instituto Federal Electoral e identi?carse. Así también, quedó consignado que las secciones electorales por entidad federativa se renumerarían progresivamente y que se podría omitir la referencia distrital, de los datos incluidos en la nueva credencial.

Por otra parte, se señaló que los partidos políticos participarían en la supervisión y vigilancia de estas actividades, conforme a los criterios técnicos que aprobara la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores.

Por dicho decreto quedó de igual forma establecido que el Instituto Federal Electoral entregara las listas nominales con dos apartados. El primero de ellos contendría los nombres de los ciudadanos que obtuvieron su nueva credencial hasta el 28 de febrero de 1994; el segundo, los nombres de los demás que hubieran obtenido o no su nueva credencial hasta el 17 de julio de ese año. Este decreto de reforma y adición a diversos artículos del COFIPE fue publicado en el Diario O?cial de la Federación, precisamente de 17 de julio de ese año. Como consecuencia de una nueva modi?cación al art. decimoctavo transitorio del COFIPE, publicada en el Diario O?cial de la Federación de 18 de mayo de 1994, se dispuso que el plazo de entrega de la Credencial para Votar fuera hasta el día 12 de junio de dicho año.

De igual modo, por ese ordenamiento fue suprimido el segundo apartado de los listados nominales de electores, tras establecerse que únicamente contendrían la información de los ciudadanos que hubiesen obtenido su credencial hasta el 12 de junio de 1994 y que serían entregados el 30 de junio de ese año a los partidos políticos nacionales, en cinta magnética de ocho milímetros y, en forma impresa, el 21 de julio del mismo año.

Por otro lado, a partir del 25 de octubre de 1993, el IFE puso a disposición de los ciudadanos afectados en sus derechos políticos por actos de la autoridad electoral en materia registral, los formatos de las Instancias Administrativas denominados “Solicitud de Expedición de Credencial para Votar” y “Solicitud de Recti?cación de Lista Nominal”, así como el “Recurso de Apelación”, para impugnar la resolución que declaraba improcedentes las instancias referidas o la no contestación en tiempo a las mismas.

De esta manera, quedó conformado el marco jurídico que fundamentó legalmente al Programa: Depuración Integral del Padrón y Credencial para Votar con Fotografía, el cual está condensado en el libro IV del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con las modi?caciones y adiciones realizadas entre 1992 y 1994, así como en los acuerdos emanados de los órganos de dirección y vigilancia del Instituto Federal Electoral.

IV. Estudio de opinión

Una vez de?nido el uso de la credencial, el Registro Federal de Electores consideró fundamental realizar un estudio de opinión ciudadana, con el objetivo de detectar la actitud y el sentimiento de la población respecto al Programa en general, a las características que habrían de considerarse en la estrategia de comunicación y a la propuesta de utilizar la nueva credencial como medio de identi?cación.

La aplicación de cuestionarios y la realización de sesiones de grupo con ciudadanos de diferentes niveles socioeconómicos en 16 entidades del país, permitieron obtener apreciaciones y sugerencias de gran valía.

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